▲ 법무법인 천지인 대표변호사 남기송 / 아유경제 편집인

「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제31조제1항에서는 “조합을 설립하려는 경우에는 제16조에 따른 정비구역 지정ㆍ고시 후 다음 각 호의 사항에 대해 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합 설립을 위한 추진위원회(이하 추진위)를 구성해 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수 등의 승인을 받아야 한다”고 규정하고 있는바, 관할관청의 승인의 법적 성격이 문제됐는데, 이에 관해 대법원(2014년 5월 29일 선고ㆍ2012두6650 판결)에서는 “추진위 구성을 승인하는 처분은 조합의 설립을 위한 주체에 해당하는 비법인 사단인 추진위를 구성하는 행위를 보충해 그 효력을 부여하는 처분인 데 비해 조합설립인가 처분은 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 재개발사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정 주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분이므로, 양자는 그 목적과 성격을 달리한다”고 판결했다. 따라서 추진위구성승인에 대해 보충적 행정 행위라는 입장으로 해석되고 있다.

한편, 추진위 업무에 관해 도시정비법 제32조제1항에서 ▲정비사업전문관리업자의 선정 및 변경 ▲설계자의 선정 및 변경 ▲개략적인 사업시행계획(안) 작성 ▲조합설립인가를 받기 위한 준비 업무 ▲그 밖에 조합 설립을 추진하기 위해 대통령령으로 정하는 업무 등을 수행하도록 규정하고 있고, 동법 시행령 제26조(추진위의 업무 등)에서 동법 제32조제1항제5호에서 ‘대통령령으로 정하는 업무’란 ‘▲추진위 운영규정의 작성 ▲토지등소유자의 동의서 접수 ▲조합 창립총회 개최 ▲조합 정관의 초안 작성 ▲그밖에 추진위 운영규정으로 정하는 업무’를 말한다고 규정하고 있다.

그런데 추진위가 토지등소유자와 사이에 ‘재개발사업을 위해 필요한 토지 부분은 2개 이상의 감정평가법인의 감정가 평균으로 현금보상을 한다. 나머지 토지 부분은 구획정리를 완료한 다음 일반상업용지로 환지보상을 한다’라는 내용의 약정을 토지등소유자 동의 없이 체결한 경우 그 효력이 조합에 포괄적으로 승계되는지 여부가 문제됐다.

이에 관해 대법원(2024년 12월 12일 선고ㆍ2024다260405ㆍ2024다260412 판결)에서는 “구 도시정비법 제14조제1항은 추진위는 조합설립인가를 받기 위한 준비 업무(제4호), 그 밖에 조합 설립의 추진을 위해 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무(제5호) 등을 수행한다고 규정하고, 그 위임을 받은 구 도시정비법 시행령 제22조는 토지등소유자의 동의서 징구(제2호), 그 밖에 추진위 운영규정이 정하는 사항(제5호) 등을 추진위의 업무로 정하고 있다. 이처럼 구 도시정비법 제14조제1항, 같은 법 시행령 제22조는 추진위가 수행할 수 있는 업무의 범위를 조합설립인가를 받기 위한 준비 업무, 토지등소유자의 동의서 징구 등과 같이 조합 설립의 추진을 위해 필요한 업무로 한정하고 있으며, 도시정비사업과 관련해 토지등소유자에 대한 구체적인 보상 방법을 정하는 업무는 이에 해당하지 않는다. 따라서 추진위가 토지등소유자에게 현금이나 현물 보상을 약정하는 것은 법령에 정한 추진위의 권한 범위에 속하지 않는 것이어서 조합에는 효력이 없다고 봐야 한다”고 판결했다.

이같이 대법원 해석에 따르면 추진위 업무에 관한 규정은 강행규정으로 봄이 타당하고, 추진위가 도시정비법 제32조제1항에 규정한 행위를 수행하는 업무의 내용이 토지등소유자의 비용 부담을 수반하거나 권리ㆍ의무에 변동을 발생시키는 경우로서 대통령령으로 정하는 사항에 대해서는 그 업무를 수행하기 전에 대통령령으로 정하는 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 받아야 할 것이다(도시정비법 제32조제4항 참조). 다만, 도시정비법 시행령에서 위 일정 비율을 지정하지 않은 것은 입법상 하자로 빠른 입법이 요구되고 있다.

남기송 변호사  koreaareyou@naver.com

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